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淺議執行監督的幾種形式

發布時間:2019/5/28 9:27:50 來源:中國普法創新網 編輯:吳召 作者:李立惠

所謂執行監督,就是指對人民法院執行工作的監督制約機制。廣義的執行監督包括很多方面,有上級法院對下級法院執行工作的監督、法院內部其他部門對本院執行工作的監督、執行機構的內部監督、檢察機關的監督,還有人大的監督、黨的紀律檢查機關的監督、新聞媒體的監督以及社會輿論的監督等等。本文主要分析一下司法系統內部對執行工作的監督問題。

一、上級法院的監督

這是法定的和最重要的一種執行監督機制。

1998年7月18日起開始施行的最高人民法院《關于人民法院執行工作若干問題的規定(試行)》(以下簡稱《執行規定》)第十五部分專門就“執行監督”作出了規定。第129條規定:“上級人民法院依法監督下級人民法院的執行工作。最高人民法院依法監督地方各級人民法院和專門法院的執行工作。”

這是我國第一次以規范的形式將上級法院對下級法院執行工作的監督職能予以明確,首次規定了執行監督應當作為一項基本原則在執行工作中確立下來。在隨后的7個條文里,規定了執行監督的具體手段以及監督過程中處理上下級法院之間關系的原則。

修訂前的我國《民事訴訟法》在立法時似乎并未考慮執行中的監督問題,在《民訴法》及最高法院《關于適用民訴法若干問題的意見》中對執行監督均無明確規定。而《民訴法》中的審判監督程序是否適用于執行程序,亦沒有一個確定的說法。法律規定的不完善,一方面,造成了執行權力過大,沒有監督制約,執行權在“真空”狀態下運行,各種濫用執行措施行為不斷發生,直接導致了“執行亂”、“濫執行”局面的形成,損害了當事人的合法權益,同時也在很大程度上褻瀆了法律的尊嚴。而另一方面,不少上級法院卻礙于獨立審判(執行)的原則,即使發現了下級法院的錯誤,也不敢大膽行使權力,做不到真正有效地監督。事實證明,在我國執行工作總體水平還不是很高的情況下,執行監督是十分必要的。它對于制止、糾正違法及不當執行的裁定、行為和措施,督促下級法院提高執行效率、排除執行干擾、保護當事人及利害關系人合法權益等方面,都會起到很大的作用。

《執行規定》第130條至136條具體規定了上級法院行使執行監督職權所應采取的具體方式和手段。

《執行規定》首次以司法解釋的形式對執行監督問題作出規定,具有法律效力。盡管不是十分完善,但它對于彌補執行監督方面的制度空白以及對日后的執行監督立法都具有非常重大而深遠的意義。

2007年10月28日,第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過了修改民訴法的《決定》。

修訂后的《民訴法》第二百零二條規定:“當事人、利害關系人認為執行行為違反法律規定的,可以向負責執行的人民法院提出書面異議,當事人、利害關系人提出書面異議的,人民法院應當自收到書面異議之日起十五日內審查,理由成立的,裁定撤銷或者改正;理由不成立的,裁定駁回。當事人、利害關系人對裁定不服的,可以自裁定送達之日起十日內向上一級人民法院申請復議。”

由此,修訂后的《民訴法》賦予了當事人及利害關系人提出異議及申請復議的權利,這對當事人及利害關系人的合法權益免遭違法或不當執行行為侵害具有重大意義,是執行監督立法上的重大進步,同時,也首次從立法層面上賦予上級法院執行機構對下級法院執行行為進行監督的法定程序權利。

二、法院內部其他部門的監督

主要是指本院院長和審判委員會、紀檢監察部門及案件流程管理部門對執行工作的監督。

最高人民法院1998年7月21日批復第一條規定:“人民法院院長對本院已經發生法律效力的訴前保全裁定和在執行程序中作出的裁定,發現確有錯誤,認為需要撤銷的,應當提交審判委員會討論決定后,裁定撤銷原裁定。”

而紀檢監察部門對執行工作的監督則主要體現在對執行人員在辦案過程中的行為是否依法合規方面。它所依據的法律文件是最高人民法院《關于人民法院審判人員違法審判責任追究辦法(試行)》和《關于人民法院審判紀律處分辦法(試行)》,當然,也還包括其他各項規章、制度。

案件流程管理部門(通常為立案機構)對執行工作的監督主要是案件的程序管理,即執行工作的各個環節是否符合法律規定的期限,對于期限即將屆滿的,擁有催辦督告權,為法院對整體執行工作的領導和決策提供依據。

三、執行機構的內部監督

人民法院的執行權是法律賦予人民法院行使的一項重要職權。從其性質來說,它既包含司法權性質的執行裁判權,也包含行政權性質的執行實施權,而且從本質上說是一種行政權。執行機構集司法裁判權與司法行政權于一身,因而,必須加強執行機構的內部監督制約機制,這一點,應當是毋庸置疑的。如何加強執行機構的內部監督制約機制,從根本上說,總的原則是要將執行裁判權和執行實施權相分離,做到執行中的“兩權分立”,把執行中的這兩種權力交由不同的人員來行使。

例如,北京市高級人民法院《關于加強執行機構內部監督制約的若干規定》中,就規定:執行工作實行主執行官負責制。主執行官辦理案外人執行異議的審查與裁定、不予執行的審查與裁定、變更或追加被執行主體的審查與裁定、當事人重要異議的審查與裁定及對執行和解案件的審查的職權與主執行官辦理前述范圍以外的案件執行工作的職權,不得由同一主執行官在同一案件中同時行使。

其次,為避免握有執行裁判權的執行人員權力過大,導致一個人說了算的局面發生,又有必要對執行裁判權進行分權制衡。執行中對于案外人提出執行異議的、當事人提出不予執行申請的、變更或追加被執行主體的、執行到期債權的等情形,應當通過聽證會的形式進行審查。聽證會應有3名以上執行人員參加,由庭長或主管院長指定另一名主執行官主持。由參加聽證會的執行人員集體審查后作出裁定。原承辦主執行官不得參加審查和制作裁定。

四、檢察機關的監督

我國《民訴法》第十四條規定:“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。”而根據《民訴法》第一百八十七條的規定,人民檢察院只能對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定按照審判監督程序提出抗訴。人民法院對其抗訴亦應當按照審判監督程序進行再審。可見,這種監督是案件終結后的“事后監督”。所以,無論是檢察機關對法院在執行程序中所作出的裁定提出抗訴,還是其對法院生效民事判決提出暫緩執行的建議,最高人民法院對此一直是持否定態度的。

最高人民法院1995年8月10日法復[1995]5號批復規定:人民法院為了保證已發生法律效力的判決、裁定或其他法律文書的執行而在執行程序中作出的裁定,不屬于抗訴的范圍。人民檢察院針對人民法院在執行程序中作出的裁定提出抗訴,于法無據,人民法院不予受理。

1996年8月8日,最高人民法院將不予受理的抗訴之范圍擴大至檢察機關對先予執行的民事裁定提出的抗訴。其在法復[1996]13號批復中指出,對于人民法院在案件審理過程中作出的先予執行裁定,因案件尚未審結,不涉及再審,人民檢察院提出抗訴,于法無據。如其堅持抗訴,人民法院應以書面通知形式將抗訴書退回提出抗訴的人民檢察院。

在其后的兩個司法解釋中,最高人民法院又均以沒有法律依據為由,對檢察機關的“抗訴”和“建議”予以否定。1998年7月21日通過的批復第二條規定,人民檢察院對人民法院作出的訴前保全裁定提出抗訴,沒有法律依據,人民法院應當通知其不予受理。自2000年7月15日起施行的法釋[2000]16號批復規定,人民檢察院對人民法院生效民事判決提出暫緩執行的建議沒有法律依據。

由此,可以看出,最高人民法院關于執行監督問題的認識與最高人民檢察院在關于法院執行工作的檢察監督(或稱法律監督)方面的認識,還存在著比較大的分歧,至少是還未達到監督與被監督的和諧與默契。

縱觀以上幾種司法系統內部對人民法院執行工作的監督形式,筆者認為,最主要的同時也是目前運轉正常、正在發揮實際作用的是前三種執行監督形式。當然,這并不是說檢察機關的監督、人大的監督、新聞媒體和社會輿論的監督不重要或沒有必要,只不過它們在運作方式和具體操作程序上,還存在一些這樣或那樣的問題,尚須進一步細化、完善,才能在對法院執行工作的監督實踐中起到其應有的作用。(河北省石家莊鐵路運輸法院)

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